政府举债求突破融资机制悬而未决0

规范的阳光融资机制如何建立？地方政府能否自主发债？

◎ 本刊记者 霍侃 邢昀 | 文

今年的地方政府债券发行即将启动。5月中旬开始，一些省份陆续公布2013年地方政府债券的发行规模及资金安排计划。

这已经是第五年发行地方政府债券。从最初两年全部由财政部代理发行，到2011年部分省市试点自行发债，地方政府债券的发行规模逐渐增加，期限品种更加多元化。如今，地方政府债券的定位，应该不再是2009年推出之时为应对国际金融危机而采取的“特殊政策措施”，在推进新型城镇化的背景下，应当成为地方政府透明、规范举债融资的常规途径。

问题在于，由于分歧较大，《预算法》修订中有关地方政府发债的条款迟迟未能达成共识。4月底的中央政治局常务会议强调，将抓紧建立规范的地方政府举债融资机制，令各方对取得突破有更多期待。

财政部财政科学研究所所长贾康(微博)在接受财新记者采访时说，建立规范的阳光融资机制，首先《预算法》修订应该体现这方面规则的建设；其次，每年中央代发的地方政府债券规模提升应更快一些，在推行自行发债的试点的基础上，渐进式走向自主发债。

发债收入与去向

近期财政部已经下发《关于做好发行2013年地方政府债券有关工作的通知》，核定了各地的发债额度。5月中旬以来，各地陆续召开省级人大常委会审议预算调整方案。

2013年由财政部代理发行的地方政府债券为3500亿元，较去年增加40%。因此，财政部核定的各省（市、区）地方政府债券发行规模，均比去年有不同程度的增加。

从目前已公布的信息看，江苏将发行地方债153亿元，比去年增39%；新疆将发行95亿元，同比增32%；重庆的发债规模为88亿元，同比增40%；海南将发行60亿元债券，同比增50%；湖北发债规模为137亿元，同比增33%；广西将发行95亿元，同比增33.8%。

山东、海南等省将在5月底召开省人大常委会，审议预算调整方案。

从各地公布的地方政府债券用途看，今年强调加大对保障改善民生和经济结构调整的支持力度，确保续建和收尾项目，审慎筛选新建项目。与过去两年相比，投向保障房建设的资金规模有所下降，资金投向更偏重公路、轨道交通等交通基础设施项目，和难以吸引社会投资的民生工程等公益性项目。

5月21日湖南省十二届人大常委会第八次主任会议指出，今年地方政府债券资金安排将严格控制安排能够通过市场化方式筹资的投资项目，不得用于政府性楼堂馆所建设和经常性支出。江苏省十二届人大常委会批准通过的《江苏省2013年地方政府债券收支安排及省级预算调整方案》显示，今年发行的153亿元地方政府债券中，98亿元转贷市县，省级直接使用55亿元。省级直接使用的55亿元中，有51亿元用于交通运输基础建设，包括铁路、水运和农村公路等项目建设。

重庆市将发行的88亿元地方政府债券中，市本级使用的64.5亿元主要用于铁路、轨道交通和农林水等项目。今年重庆市本级的资金投向中没有提到保障性住房建设，而2010年、2011年、2012年重庆投向保障房的资金分别占当年发债总额的24.5%、30%和15.9%。

投向保障性安居工程的资金，更多强调地方政府债券对市场化资金的引导和撬动作用。例如，江苏省住房保障支出增加的4亿元全部用于安排省级保障性住房建设引导资金。

企业债、银行贷款等市场化融资方式将是保障房资金来源的主要渠道。发改委4月19日发布的《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》，将保障性住房项目列入“加快和简化审核类”。4月和5月发行的城投债绝大多数投向棚户区改造、公租房、廉租房、安置小区等保障性安居工程。

新型城镇化也是各地强调的资金投向之一。四川5月10日发布的《关于2013年加快推进新型城镇化的意见》指出，国土收益和地方政府债券资金要重点向城镇化建设倾斜。

今年2月，青岛市财政局申报2013年地方政府债券发行规模时提出，拟申报的46亿元中，用于新型农村社区服务中心建设项目的是20亿元，其目的是“进一步加大城乡统筹发展力度,加速提升城镇化水平”。

此外，不少省市都安排部分新发行债券用于偿还到期债务，包括即将到期的地方政府债券和其他债务。今年，2010年中央代发的三年期地方政府债券将陆续到期，累计1384亿元。

重庆市转贷区县的23.5亿元地方政府债券，主要用于区县偿还到期地方政府债券、二级公路还贷等，市本级使用的资金中也有部分用于二级公路还贷。重庆市2010年发行的49亿地方政府债券中，有34亿元将于今年6月21日到期。为缓解还款压力，江苏省今年发行的5年期债券将全部转贷市县使用。

青岛市财政局在2月提交的申报2013年发债规模请示称，“我市已进入政府债务还款高峰期，偿债资金压力较大。2013年市级财政需安排政府债务还款支出56.6亿元，拟通过地方政府债券安排解决15亿元。”青岛拟用于偿债的资金占申请发债总额的近三分之一。

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